Ley de Amnistía ¿cierra el círculo de la impunidad?

 Así lo advierte Jo-Marie Burt, investigadora principal de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA, por su sigla en inglés) en un excelente artículo que describe el contexto de lo que sucede en Perú.

Si bien, el 19 de agosto, el Tribunal Constitucional del Perú emitió un fallo que establece que los presidentes en ejercicio no pueden ser investigados la decisión final de aplicar la ley de amnistía recae en los jueces peruanos.

Así lo sostiene la abogada Gloria Cano, con base en la doctrina de control de convencionalidad de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que reconoce que los jueces tienen la facultad de negarse a aplicar la ley.

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El reporte de Jo-Marie Burt recuerda que varios jueces han aplicado este razonamiento en relación con otra ley aprobada en 2024, que buscaba liberar a los perpetradores de derechos humanos.

Entre ellos se encuentran oficiales militares acusados ​​de cometer masacres, desapariciones forzadas, tortura, ejecuciones extrajudiciales y violencia sexual. 

La petición de los perpetradores se sostenía con el argumento de que los casos de crímenes de lesa humanidad, ocurridos antes de 2002, debían prescribir porque recién en ese año entró en vigor el Estatuto de Roma.

La investigadora de WOLA, un reconocido centro de estudios y promoción de los derechos humanos en América, agrega además que es probable que la Corte Interamericana emita un fallo que exija a Perú anular la ley de amnistía o abstenerse de aplicarla.

De esta manera, víctimas como Gisela Ortiz –hermana de uno de los estudiantes asesinados en el caso La Cantuta– seguirán exigiendo sus derechos a la verdad, la justicia y la memoria en los ámbitos nacional, regional e internacional.

A continuación el artículo completo de Jo-Marie Burt:  

Por Jo-Marie Burt*

WOLA, 22 de agosto, 2025.- Gisela Ortiz tenía 19 años en 1992 cuando su hermano Enrique fue desaparecido forzosamente de la Universidad La Cantuta por un escuadrón de la muerte militar, junto con otros ocho estudiantes y un profesor. Conocí a Gisela en 1994. Alberto Fujimori estaba en la cúspide de su poder, con un Congreso servil y una Constitución hecha a su gusto después de su “autogolpe” de abril de 1992.

Me impactó su coraje y determinación. Durante más de tres décadas, ha sido una voz líder del movimiento de víctimas en Perú, exigiendo verdad y justicia para quienes, como su hermano, fueron víctimas del terrorismo de Estado.

En la tarde del 21 de agosto, Gisela comparecerá ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos para pronunciarse en contra de una nueva ley de amnistía que podría liberar a los procesados ​​por esta y otras graves violaciones de derechos humanos cometidas por las fuerzas gubernamentales durante el conflicto armado interno de Perú. La Corte convocó esta audiencia para escuchar las voces de las víctimas y sus aliados de la sociedad civil, así como del Estado peruano, respecto de la ley. 

Esta legislación es el último intento de obstaculizar los esfuerzos de Perú, que sientan precedentes, para responsabilizar a los perpetradores de graves violaciones de derechos humanos. Durante casi una década, investigué los esfuerzos de rendición de cuentas de Perú y monitoreé juicios emblemáticos, incluido el juicio de 2007-2009 contra Alberto Fujimori, quien fue declarado culpable y sentenciado a 25 años de prisión por los asesinatos de La Cantuta y la masacre de Barrios Altos de 1991.

En el transcurso de las últimas dos décadas, los tribunales peruanos han procesado más de 150 casos, incluyendo masacres, desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y violencia sexual, y cientos de casos más esperan juicio. Los militares y sus aliados conservadores han impugnado durante mucho tiempo estos esfuerzos. Se presentan como los héroes que salvaron la democracia peruana de la violencia de Sendero Luminoso, difamaron a los abogados de derechos humanos que representan a las víctimas y afirmaron ser víctimas de persecución política. 

La nueva ley de amnistía fue aprobada en junio por un pequeño grupo de legisladores de derecha, quienes aprovecharon un receso del Congreso para aprobar la legislación con solo un puñado de votos. Grupos de víctimas , una amplia gama de organizaciones de la sociedad civil y grupos internacionales de derechos humanos, incluida WOLA, expresaron su rechazo a lo que pronto se denominó la “ley de impunidad” y pidieron a la presidenta Dina Boluarte que se abstuviera de promulgarla.

Asimismo, la presidenta de la Corte Interamericana, Nancy Hernández López, instó a Perú a suspender de inmediato la aprobación de la controvertida ley hasta que la Corte pudiera analizar su efecto sobre las víctimas de las masacres de Barrios Altos y La Cantuta. En ambos casos, la Corte declaró responsable al Estado peruano, contribuyendo al procesamiento y la condena del expresidente Alberto Fujimori, altos oficiales militares y miembros del escuadrón de la muerte Grupo Colina.  

El 13 de agosto, en una ostentosa ceremonia pública , flanqueada por miembros de las Fuerzas Armadas, la presidenta Dina Boluarte desafió la indignación nacional e internacional y firmó la ley de amnistía. Abogados de derechos humanos como Gloria Cano y Carlos Rivera, quienes han representado a víctimas de violaciones de derechos humanos promovidas por el Estado, rechazaron de inmediato la decisión de Boluarte, ya que socava el derecho de las víctimas a acceder a la justicia. Cano afirmó que, al firmar la ley de amnistía, Boluarte desobedece abiertamente una orden judicial. Cano destacó la particular gravedad de esta acción, ya que la Corte ya había convocado una audiencia el 21 de agosto para revisar el asunto. 

Lamentablemente, esta no es la primera vez que Perú ignora una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En 2023, la Corte ordenó a Perú no aplicar un controvertido indulto de 2017 para liberar a Alberto Fujimori de prisión, pero lo hizo de todos modos. Según Rivera, «esto posiciona a Perú, junto con Venezuela y Nicaragua, como países que repudian los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos».

Entre 1980 y 2000, Perú vivió un brutal conflicto armado interno entre la insurgencia maoísta Sendero Luminoso y el Estado peruano. Una comisión de la verdad determinó que 70.000 personas fueron asesinadas, de las cuales el 75 % eran campesinos indígenas. Se estima que 22.000 personas fueron víctimas de desaparición forzada, incluyendo a Enrique, hermano de Gisela Ortiz. Sendero Luminoso fue declarado responsable del 54 % de estos abusos, mientras que el Estado peruano fue declarado responsable del 35 %. 

Los miembros de Sendero Luminoso fueron llevados ante la justicia (aunque muchos fueron asesinados, en muchos casos arbitrariamente, durante el conflicto). Sin embargo, ningún miembro del Estado rindió cuentas. Solo unos pocos casos fueron investigados, y la Corte Suprema peruana generalmente los remitió a los tribunales militares, donde generalmente se desestimaron los cargos o se impusieron sanciones administrativas menores.

La impunidad se convirtió en política oficial del Estado en 1995, cuando el Congreso, controlado por Fujimori, aprobó dos leyes de amnistía que impidieron las investigaciones de agentes estatales por violaciones de derechos humanos.  

Fue recién después de la transición del Perú a la democracia en 2001, a raíz de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR), que casos emblemáticos de graves violaciones de los derechos humanos pudieron ser procesados, en particular los casos de abusos patrocinados por el Estado. 

Ese mismo año, la Corte Interamericana dictó sentencia en el caso Barrios Altos, concluyendo que las leyes de amnistía de 1995 violaban las obligaciones internacionales de Perú y carecían de efectos jurídicos. Esta decisión fue posteriormente confirmada por el Tribunal Constitucional del Perú. Se crearon unidades especializadas en derechos humanos en el Ministerio Público y el Poder Judicial para abordar casos de derechos humanos (así como de terrorismo), según lo recomendado por la CVR. Aun así, la primera condena no se dictó hasta 2006, cuando cuatro policías fueron declarados culpables de la desaparición forzada del estudiante universitario Enrique Castillo Páez. 

Desde entonces, más de 150 casos de masacres, ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas y violencia sexual han llegado a los tribunales peruanos. Cientos de casos más siguen pendientes, según la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos del Perú. 

Boluarte afirmó que la ley de amnistía era necesaria porque los militares y policías que “defendieron la patria” han sido “acusados ​​injustamente” y han tenido que enfrentar “juicios interminables” que los afectan a ellos y a sus familias. Es cierto que los juicios en Perú, y en otros lugares, suelen ser largos. Pero en el caso de Perú, se han prolongado, retrasado y obstruido de forma deliberada e incesante, con el objetivo final de socavar los esfuerzos de rendición de cuentas.

Las demoras en las investigaciones y en la etapa de juicio son una falla del propio sistema judicial peruano. Con esto, no quiero decir que los fiscales y jueces sean los culpables. He conocido a profesionales dedicados y honestos que trabajan en el Ministerio Público y el Poder Judicial del Perú. Sin embargo, las decisiones políticas de los últimos 15 años han socavado la capacidad de fiscales y jueces para realizar su trabajo con eficacia. Baso esta conclusión en años de investigación sobre los procesos judiciales por violaciones de derechos humanos en el Perú, comenzando con el juicio de Alberto Fujimori entre 2007 y 2009.

Durante nueve años, mi equipo de investigación y yo monitoreamos juicios relacionados con masacres, desapariciones forzadas, violencia sexual y ejecuciones extrajudiciales. Nuestra investigación reveló que un elemento crítico, del que a menudo no hablan quienes están a favor de la amnistía para los oficiales militares y policiales, es la falta de voluntad política para apoyar la rendición de cuentas.  

Si bien el gobierno de transición de Alejandro Toledo (2001-2006) apoyó las unidades especiales de derechos humanos del Ministerio Público y del Poder Judicial, los gobiernos posteriores se mostraron menos entusiastas. Bajo el gobierno de Alan García (2006-2011) y en sucesivos gobiernos, el financiamiento para las investigaciones de derechos humanos realizadas por el Ministerio Público se redujo drásticamente, lo que limitó la capacidad de los fiscales para actuar con rapidez en los cientos de casos que tiene archivados. Los involucrados en estos procesos, especialmente abogados como Cano y Rivera, fueron demonizados por funcionarios del gobierno, quienes incluso llegaron a acusarlos de trabajar para Sendero Luminoso. En 2010, el gobierno de García intentó imponer una ley de amnistía, pero fue revocada tras la indignación nacional e internacional. 

Además, la Sala Penal Nacional, creada inicialmente en 2005 para juzgar casos de terrorismo y violaciones de derechos humanos promovidas por el Estado, fue modificada constantemente para centrar su atención en otros asuntos. Al verse obligada a asumir otros casos complejos, como narcotráfico, lavado de dinero y conflictos sociales, los jueces tuvieron que lidiar con agendas sobrecargadas, lo que resultó en juicios de derechos humanos prolongados. 

Un ejemplo es el juicio por la masacre de Accomarca, que mi equipo de investigación y yo supervisamos. El juicio público duró seis años, desde la primera audiencia en noviembre de 2010 hasta la emisión del veredicto el 31 de agosto de 2016. Otro juicio que supervisamos, sobre los abusos ocurridos en la base militar de Los Cabitos en Ayacucho en 1983 —incluyendo detenciones ilegales, torturas, desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y violencia sexual—, duró más de cinco años de principio a fin. 

Otro hallazgo alarmante es que muchos de los condenados se saltaron la audiencia de sentencia y nunca fueron detenidos. Dos altos oficiales militares condenados como autores intelectuales de la masacre de Accomarca, entre ellos el general Wilfredo Mori Orzo, entonces jefe de la Zona Militar de Ayacucho, llevan casi una década prófugos.  

La presidenta Dina Boluarte, quien asumió el cargo en diciembre de 2022 tras el fallido intento de golpe de Estado de su predecesor, Pedro Castillo, se ha mantenido en el poder a pesar de su impopularidad. Lo ha logrado gracias a una combinación de represión violenta de la protesta social y una alianza tácita con una coalición flexible de bloques legislativos en el Congreso.

En el contexto de las protestas que exigían nuevas elecciones en los primeros meses de su presidencia, 50 personas fueron asesinadas por las fuerzas de seguridad y cientos más resultaron heridas. Nadie ha rendido cuentas, lo que ha tenido un efecto paralizante en las protestas contra una presidenta impopular.

Por su parte, el también impopular Congreso ha logrado usar su poder para cooptar instituciones democráticas clave, incluido el Tribunal Constitucional, destruir mecanismos de pesos y contrapesos y socavar el estado de derecho. Este deslizamiento hacia el autoritarismo ha sido ampliamente criticado por académicos, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Al apoyar la ley de amnistía, Boluarte busca consolidar su pacto con los congresistas de extrema derecha que respaldan a los militares y han buscado durante mucho tiempo poner fin a los procesos penales contra oficiales militares acusados ​​de cometer masacres, desapariciones forzadas, tortura, ejecuciones extrajudiciales y violencia sexual. 

Entre estos legisladores se encuentran militares retirados que participaron en la guerra de contrainsurgencia. Algunos, como José Williams, fueron llevados a juicio. En su caso, fue juzgado junto con más de dos docenas de militares y soldados por la masacre de Accomarca de 1985. Los superiores de Williams fueron condenados, al igual que los soldados bajo su mando, pero él fue absuelto y emprendió una carrera política. Él y el exalmirante de la Armada Jorge Montoya se encuentran entre los defensores más acérrimos de la ley de amnistía. 

El 19 de agosto, el Tribunal Constitucional del Perú emitió un fallo que establece que los presidentes en ejercicio no pueden ser investigados, cerrando efectivamente, al menos por ahora, las investigaciones sobre Boluarte por la muerte de 50 personas a manos de las fuerzas de seguridad durante las protestas contra su gobierno en 2022 y 2023. Con esto, el círculo de impunidad, desde los abusos pasados ​​hasta los actuales, parecería estar completo. 

Como ha señalado Gloria Cano, la decisión final de aplicar la ley de amnistía recae en los jueces peruanos. Dos oficiales militares condenados por la masacre de Cayara de 1988 ya presentaron una solicitud para que se aplique la ley de amnistía en su caso. Con base en la doctrina de control de convencionalidad de la Corte Interamericana, los jueces tienen la facultad de negarse a aplicar la ley.

La adhesión de Perú al derecho internacional y a los tratados internacionales está consagrada en su Constitución. Varios jueces han aplicado este razonamiento en relación con otra ley aprobada el año pasado, que buscaba liberar a los perpetradores de derechos humanos con base en el argumento erróneo de que los casos de crímenes de lesa humanidad, ocurridos antes de 2002, cuando entró en vigor el Estatuto de Roma, deberían prescribir.

Es probable que la Corte Interamericana emita un fallo que exija a Perú anular la ley de amnistía o abstenerse de aplicarla. Y víctimas como Gisela Ortiz seguirán exigiendo sus derechos a la verdad, la justicia y la memoria en los ámbitos nacional, regional e internacional.  

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* Jo-Marie Burt es investigadora principal de WOLA y se especializa en violencia estatal, derechos humanos y justicia transicional, con especial atención a Perú y Guatemala. Es profesora asociada de ciencias políticas en la Escuela Schar de Políticas y Gobierno de la Universidad George Mason.

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